3.3.- La CSCE y la OSCE:
soluciones ambiciosas al problema de las minorías
En los orígenes de la CSCE se encuentra una idea que, con
el tiempo, se demostró auténticamente revolucionaria
respecto de la política de bloques que imperaba en Europa
a comienzos de la década de los setenta. Dicha idea sostenía
que la paz y la seguridad europeas se podían alcanzar y reforzar
mucho mejor mediante la cooperación y las medidas de confianza
entre los dos bloques aliancistas que mediante la carrera de armamentos
y la disuasión militar. Desde entonces, esta idea ha presidido
todas las iniciativas y acciones desarrolladas por la CSCE, primero,
y por la OSCE más tarde. (27)
En el Acta final de Helsinki, firmada en 1975,
el tratamiento de las minorías se abordó en relación con otros
temas como los de seguridad y derechos humanos. Esta Declaración
introdujo un criterio de compatibilidad entre dos principios que
hasta ese momento se habían revelado histórica y políticamente
antagónicos: el principio de inviolabilidad de las fronteras
y el reconocimiento y protección de las minorías nacionales.
En efecto, ambos principios aparecen recogidos en la parte del Acta
final titulada Declaración sobre los principios que rigen
las relaciones entre los Estados participantes, en los siguientes
términos:
" III.- Inviolabilidad de las fronteras Los Estados participantes
consideran mutuamente como inviolables todas sus fronteras, así como
las fronteras de todos los Estados en Europa y, en consecuencia,
se abstendrán ahora y en el futuro de atacar dichas fronteras.
En consecuencia, se abstendrán también de toda exigencia
o de todo acto encaminado a apoderarse y usurpar todo o parte del
territorio de cualquier Estado participante. (....)
VII.- Respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales, incluida la libertad de pensamiento,
conciencia, religión
o creencia. (....) Los Estados participantes en cuyo territorio existan
minorías nacionales respetarán el derecho de los individuos
pertenecientes a tales minorías a la igualdad ante la ley,
les proporcionarán la plena oportunidad para el goce real
de los derechos humanos y las libertades fundamentales y, de esta
manera, protegerán los legítimos intereses de aquéllos
en esta esfera." (28)
Semejante criterio de compatibilidad sólo podía ser
efectivo si se reconocía la aplicación del derecho
de autodeterminación de los pueblos (principio VIII), pero
imponía la condición de que toda modificación
de fronteras, resultante del ejercicio del citado derecho, sólo
sería legal si se alcanzaba mediante la negociación
diplomática y no mediante el uso de la fuerza.
Este planteamiento resultaba tan lógico como impracticable
en una Europa dividida por dos bloques antagónicos. Hubo que
esperar hasta 1989 para que su aplicación comenzase a resultar
decisiva en el mapa europeo que comenzaba a diseñarse y que
todavía no ha concluido. Por ej. la reunificación alemana
tuvo que admitir la línea Oder-Neisse, es decir la frontera
con Polonia, tal y como había resultado de la Segunda Guerra
Mundial, lo que obligó al Gobierno alemán a abandonar
sus reivindicaciones territoriales sobre la Prusia Oriental, habitada
por una significativa minoría alemana.
Es en el contexto histórico abierto por la "perestroika" de
Gorbachov y consolidado por lla desaparición del Pacto de
Varsovia en 1990, cuando se impone una revisión del decisivo
papel desempeñado por la CSCE durante los tres lustros de
existencia y se decide dotarla de una nueva estructura institucional
y de unas competencias ampliadas que, respetando el espíritu
de Helsinki permitan hacer frente a los nuevos retos que están
surgiendo en Europa. Los cambios que se introducen en la CSCE aparecen
recogidas en la Carta de París para una nueva Europa, firmada
el 21 de Noviembre de 1990.
Uno de los primeros cambios que se advierten
en la redacción
de la Carta de París es que la cuestión de los derechos
humanos se asocia con la democracia y el Estado derecho y que estos
tres conceptos aparecen como objetivos prioritarios por delante de
los aspectos de seguridad que habían dominado en el Acta de
Helsinki. Tomando en consideración este cambio en las prioridades
decidido por los Estados signatarios de la Carta de París,
podemos entender en todo su alcance el protagonismo que se le concede
al tema de las minorías cuando dentro de este apartado se
afirma:
" Afirmamos que la identidad étnica, cultural, lingüística
y religiosa de las minorías nacionales será protegida
y que las personas pertenecientes a minorías nacionales tienen
el derecho de expresar, preservar y desarrollar libremente esa identidad
sin discriminación alguna y en plena igualdad ante la ley." (29)
Los cambios institucionales introducidos en
la CSCE se recogieron en el Documento suplementario para dar validez
a algunas disposiciones
que figuran en la Carta de París para una nueva Europa firmado
al mismo tiempo que el documento principal. Entre las principales
modificaciones orgánicas figuran la creación de un
Comité de Altos Funcionarios, una Secretaría de la
CSCE y un Centro para la Prevención de Conflictos como órganos
dependientes del Consejo de Ministros y destinados a coadyuvar en
sus tareas. Además se establecieron la Oficina pro Elecciones
Libres y las Reuniones de Expertos sobre Instituciones democráticas
y sobre Minorías Nacionales como órganos complementarios.
La concreción de las medidas orientadas a proteger los derechos
de las minorías se realizó en la Reunión de
Expertos celebrada en Ginebra entre el 1 y el 19 de Julio de 1991.
Observemos que en las fechas señaladas todavía no
se ha producido el fracasado golpe de Estado que precipitaría
la desintegración soviética y, por otra parte, los
conflictos armados que se desencadenarían en la antigua Yugoslavia,
se encuentran en sus primeros momentos y no habían alcanzado
la virulencia y gravedad que se apreciaría tan sólo
dos meses más tarde. En otras palabras, los expertos sobre
minorías nacionales todavía carecen de elementos de
juicio suficientes para apreciar la amenaza que para la paz y la
seguridad europeas supondrían los nacionalismos radicales
de algunos países balcánicos y la urgente necesidad
de instaurar mecanismos internacionales de solución de la
cuestión de las minorías que resultaría de la
aparición de las nuevas República independientes surgidas
en el espacio exsoviético. (30)
El resultado de la Reunión de Expertos influyó notablemente
en la Conferencia de Helsinki de 1992, en la que se constituye la
figura del Alto Comisario de la CSCE para las Minorías Nacionales,
como un órgano dependiente del Comité de Altos Funcionarios,
y se determinan sus competencias. Al frente de esta institución
se nombró al Ministro de Estado holandés Max van der
Stoel, reelegido en la Conferencia Ministerial de Budapest de 1995
y cuyo segundo mandato expira en Diciembre de 1998.
Básicamente las funciones del Alto Comisario son de dos
tipos: funciones informativas, destinadas a asesorar al Consejo de
Ministros sobre las condiciones en que se encuentran las minorías
nacionales en los diversos países y alertar sobre aquellas
situaciones de tensión que pueden desencadenar conflictos
armados, pero también acciones de diplomacia preventiva orientadas
a evitar la escalada de tensiones surgidas en relación con
las minorías. Como se puede fácilmente apreciar, ambas
funciones son complementarias de las que realizan otros órganos
de la OSCE, como la Oficina de Instituciones Democráticas
y Derechos Humanos. (31)
Durante estos años, la labor del Alto Comisario se ha concentrado
en aquellos Estados en los que existen conflictos políticos,
y en ocasiones armados, asociados a las minorías.
Específicamente estos países son:
Albania (minoría griega)
Croacia (relaciones interétnicas)
Eslovaquia (minoría húngara)
Estonia (minoría rusa)
Georgia (relaciones interétnicas)
Grecia (minoría religiosa de la Tracia)
Hungría (minoría eslovaca)
Kazajstán (relaciones interétnicas)
Kyrgizistán (relaciones interétnicas)
Letonia (minoría rusa)
Rumanía (minoría húngara)
Antigua República Yugoslava de Macedonia (minoría
albanesa)
Ucrania (situación en Crimea) (32)
Si realizamos una valoración general de las aportaciones
realizadas por la CSCE/OSCE a la cuestión de las minorías
en Europa, debemos reconocer que desde sus inicios no sólo
existe una clara voluntad política por abordar de forma directa
y específica esta cuestión sino que además se
hace desde un enfoque plural en el que se toman en consideración
tanto la dimensión jurídica, como la política
y la cultural, al tiempo que se promueven medidas internacionales
que refuercen las que adopta cada Estado en su ámbito interno.
Además, la CSCE/OSCE aglutinó, desde el primer momento
a todos los países europeos, salvo Albania, junto con Estados
Unidos y Canadá. En nuestros días y tras la desintegración
soviética, su influencia se extiende también a las
nuevas Repúblicas caucásicas (Georgia, Armenia, Azerbaiyán)
y centroasiáticas (Kazajstán, Kyrgizistán, Turkmenistán,
Tayikistán y Uzbekistán). Ello significa que carece
de las limitaciones de membrecía que señalábamos
para el Consejo de Europa y la CE/UE.
Los problemas y limitaciones de las CSCE/OSCE
han sido y son de otra índole. De una parte existen serias dificultades vinculadas
al proceso de toma de decisiones, pues cada decisión debe
adoptarse por unanimidad lo que confiere un derecho de veto efectivo
a cualquier país miembro y complica extraordinariamente las
decisiones en un Consejo de Ministros en el que participan más
de cincuenta Estados.
En segundo término, la OSCE carece de unos recursos materiales
y humanos suficientes para garantizar las funciones que tiene atribuidas.
Esta limitación convierte a las OSCE en rehén de sus
propios países miembros, especialmente de aquellos con mayor
poder político, militar y económico, a la hora de ejecutar
aquellas decisiones tan dificultosamente alcanzadas.
Bastarán algunos ejemplos para demostrar la gravedad de
estas restriciones. En el presupuesto de 1997, con un monto total
de 661.413.000 dólares, el Alto Comisario para las Minorías
Nacionales, tan sólo dispuso de 12.727.000 dólares
equivalentes al 1'92 % del total. El grueso de los recursos financieros
se destinaron a las denominadas misiones OSCE (Bosnia-Herzegovina;
Croacia; Chechenia; etc.) con un monto de 433.386.000 dólares.
Lo mismo ocurre con los recursos humanos. Cada misión OSCE
debe realizarse con los funcionarios (militares o civiles) aportados
por los países miembros. Esto constituye una dificultad importante
en el caso de las funciones atribuidas a la Oficina de Instituciones
Democráticas y Derechos Humanos por el elevado número
de intervenciones que debe realizar anualmente para supervisar las
elecciones en los países miembros que se encuentran inmersos
en complicados procesos de transición política. Finalmente
existe una seria dificultad en la OSCE de naturaleza esencialmente
ideológica o de filosofía política. Se trata
de la ingenua presunción de que existe una relación
directa y automática entre la creación de unas condiciones
propicias para el respeto y protección de las minorías
y la paralela reducción de los conflictos o tensiones con
el Estado o con otras minorías. En otras palabras, que la
democracia y el respeto de los derechos de las minorías reduce
o neutraliza el radicalismo de los movimientos nacionalistas y de
este modo se garantiza la paz y la seguridad europeas. Semejante
idea no siempre se corresponde con la realidad y conviene tenerlo
bien presente.
En efecto, el caso de la antigua Yugoslavia
resulta paradigmático.
No sólo era el país comunista más abierto a
Occidente y donde existía un régimen político,
social y económico más participativo de todos los existentes
en el área balcánica, salvando el caso de la restauración
de la democracia en Grecia tras el "golpe de los coroneles",
sino que era en el que existían los mayores stándares
de reconocimiento y protección de los derechos lingüísticos,
religiosos y culturales de las minorías en toda la Europa
Central y Oriental de los años setenta y ochenta. Esta realidad,
sin embargo, no impidió que fuese precisamente en este país
donde las fuerzas nacionalistas radicales se desatasen con mayor
virulencia y desencadenasen los conflictos armados más violentos
de Europa desde que concluyó la Segunda Guerra Mundial.
Precisamente el fracaso de esta concepción optimista de
la OSCE, es la que obliga a considerar muy seriamente el papel que
en relación con las minorías le corresponde a las dos
alianzas que operan en este momento en Europa: la OTAN y la Unión
Europea Occidental (UEO).
C/
Luis García, nº 5; portal 1; 3º-B 28223 - Pozuelo de Alarcón
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