POLITICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD DE ESPAÑA EN 2003
3.- La posición española ante la intervención
en Irak: ¿cálculo diplomático o error político?
Como señalábamos, durante los primeros meses del
año el principal, aunque no exclusivo, tema de la agenda exterior
española fue la crisis y posterior intervención militar
en Irak. Un análisis mínimamente riguroso de lo ocurrido
durante ese primer trimestre nos obliga a evaluar la situación
internacional, la posición del Gobierno español, tanto
en sus declaraciones como con sus decisiones, la posición
de los partidos de la oposición, la reacción de la
sociedad española ante los acontecimientos y, finalmente,
los resultados de la intervención para la política
exterior española. Desde luego la crisis iraquí fue
gestionada durante más de una década de un modo claramente
inadecuado para garantizar la seguridad internacional y los derechos
de los propios ciudadanos iraquíes. La responsabilidad de
esa mala gestión hay que atribuírsela a las grandes
potencias que intervinieron y decidieron el futuro del régimen
de Sadam Husein en 1991, pero también a las propias Naciones
Unidas que lejos de presionar a las primeras para encontrar una solución
definitiva a la inestable situación irquí, terminó legalizando
a través de numerosas resoluciones del Consejo de Seguridad
una realidad peligrosa para la región y, desde luego, contraria
a los derechos más elementales de la población iraquí.
La resolución del Consejo de Seguridad 1441, del 8 de Noviembre
de 2002, y la unanimidad alcanzada en su aprobación se inscriben
en la necesidad de la comunidad internacional de buscar una solución
definitiva a la crisis de Irak que fuese, al mismo tiempo, legal
y políticamente aceptable para todas las partes. La restauración
de las actividades de inspección internacional por parte de
UNMOVIC y la OIEA, para constatar el desarme de arsenales de destrucción
masiva por parte del régimen iraquí, no puede considerarse
la causa de la crisis sino sólo uno de los instrumentos, considerados
necesarios pero no suficientes, para su solución. (4) La
propia resolución recoge otros instrumentos como las declaraciones
semestrales y una declaración que deberá presentar
el Gobierno de Irak en un plazo límite de 30 días a
partir de la resolución, que sea “ exacta, cabal y completa” respecto
de todos los aspectos referidos a sus programas, sistemas de armas,
arsenales, etc. de armas nucleares, químicas y biológicas.
Es decisivo dejar constancia, que la unanimidad del Consejo de Seguridad
recogida en la resolución 1441 recae tanto sobre las causas
de la crisis como sobre los procedimientos a seguir para su definitiva
resolución e, incluso, sobre “las graves consecuencias” en
caso de incumplimiento por el Gobierno de Bagdad de las obligaciones
que la resolución le impone.
La importancia de precisar los términos exactos sobre los
que recayó la voluntad de la comunidad internacional, manifestada
a través de la resolución del Consejo de Seguridad,
resulta esencial para delimitar el alcance de las discrepancias surgidas
durante la crisis entre Estados Unidos y el Reino Unido, de una parte,
y Francia y la Federación de Rusia, de otra, delimitación
que debe tener en cuenta que España, al igual que la R. F.
de Alemania, no formaba parte del Consejo de Seguridad cuando se
adoptó la resolución 1441, pero sí se incorporó a
partir del año 2003 y por tanto se vio obligada a decidir
sobre las medidas que debían adoptarse para el cumplimiento
de la citada resolución.
En otras palabras, a principios
de ese año el Gobierno español
debía conjugar sus obligaciones como miembro de las Naciones
Unidas y del propio Consejo de Seguridad para garantizar el cumplimiento
de la resolución 1441, con las que le vinculaban con sus socios
y aliados, especialmente las potencias mencionadas, y ambas exigencias
con los intereses y objetivos nacionales. Ello suponía llevar
a cabo un difícil equilibrio diplomático que le alejaba
de la fácil postura aislacionista, propia de épocas
pasadas, y de un completo e incondicional apoyo a las tesis norteamericanas
más radicalmente intervencionistas, como las mantenidas por
Dick Cheney; Donald Rumsfeld y Condoleeza Rice. (5)
Enfrentado con semejante escenario,
la estrategia del Presidente Aznar se centró en tres ejes fundamentales: un apoyo político,
diplomático y logístico a la iniciativa angloamericana
de intervención militar si no se cumplían las exigencias
de la resolución 1441 a corto plazo o, incluso, aunque no
prosperase la aprobación de una nueva resolución; la
decisión de que las tropas españolas no participasen
directamente en las operaciones militares y, finalmente, un protagonismo
claro y decidido en las acciones humanitarias y la reconstrucción
del país durante la postguerra. (6)
La lógica de esta estrategia respondía a consideraciones
de oportunidad política pero también a limitaciones
reales. Pertenece a las primeras la necesidad de fortalecer la vinculación
con Estados Unidos, hoy por hoy la principal potencia militar del
mundo, como complemento a una política europea de seguridad
y defensa todavía embrionaria, así como la confianza
de lograr una colaboración decisiva en la lucha contra el
terrorismo etarra. Entre las limitaciones figuraban la incapacidad
diplomática para influir decisivamente en la posición
de otros países, iberoamericanos o europeos, y la imposibilidad
de realizar una aportación de tropas verdaderamente significativa,
pues la mayoría de las unidades operativas se encuentran ya
comprometidas en la propia defensa territorial o en las diversas
operaciones de pacificación en las que participa España.
Naturalmente podía haberse optado por la opción dilatoria,
que no pacificadora, mantenida por Francia, Rusia y la R. F. de Alemania,
tal y como defendían los principales partidos de la oposición.
No cabe duda que una decisión de ese tipo habría resultado
más próxima a las posiciones de amplios sectores de
la sociedad española y habría resultado políticamente
más rentable para el Gobierno, al arrebatarles a los partidos
de la oposición el discurso pacifista y antiamericano. (7) Sin
embargo, desde la perspectiva internacional habría afectado
seriamente las relaciones con Estados Unidos, sin mejorar por ello
la división interna en el seno de la Unión Europea
y sin garantizar que esa decisión hubiese constituido la base
para un entendimiento o pacto de Estado en materia de política
exterior. (8)
Una vez desencadenada la intervención angloamericana, el
gobierno español mantuvo los compromisos adquiridos con Estados
Unidos y las bases aéreas españolas fueron un eslabón
logístico revalorizado, cuando el Parlamento turco se manifestó contrario
al uso de su territorio por las tropas norteamericanas. La abrumadora
superioridad militar de las fuerzas angloamericanas impuso una contienda
breve y ello, sin duda, contribuyó a mitigar el desgaste político
del Gobierno, facilitando un acuerdo básico con el PSOE sobre
la contribución española a la reconstrucción
de Irak que, por el contrario, se ha revelado mucho más violenta
y compleja de lo que preveían los dirigentes norteamericanos. (9)
Es precisamente en la fase postbélica donde España
ha asumido un protagonismo diplomático y militar más
evidente y acorde con el papel de potencia media que aspira a desempeñar.
La vertebración de una brigada multinacional, las gestiones
políticas y diplomáticas destinadas a reducir la brecha
entre Estados Unidos y algunos países europeos o iberoamericanos
y la coordinación de la Conferencia de Donantes para la reconstrucción
de Irak, constituyen datos significativos de la voluntad política
española de participar activamente en la región, algo
que, sin duda, recibirá continuidad si el Partido Popular
gana las próximas elecciones generales aunque no obtenga la
mayoría absoluta.
En cuanto a los efectos de nuestra
colaboración en la crisis
iraquí para los intereses españoles, el más
destacable, hasta el momento, se sitúa en el apoyo internacional
recibido en la lucha antiterrorista. La inclusión de ETA y
su principal organización colaboradora, Herri Batasuna, en
el listado de organizaciones terroristas internacionales que desde
1996 viene anualmente elaborando el Departamento de Estado en colaboración
con la Fiscalía General y el departamento del Tesoro de Estados
Unidos, no sólo implica la obligación de que todas
las agencias gubernamentales norteamericanas persigan en el ámbito
de su jurisdicción y competencias a los miembros y actividades
de ambas organizaciones, sino que también supone la prohibición
de que los bancos y demás empresas norteamericanas presten
sus servicios a las citadas organizaciones, además de estar
obligados a informar de los servicios realizados con anterioridad
a la fecha de inclusión en el listado. (10)
Sin duda, la novedosa colaboración que Estados Unidos viene
concediendo a España en la lucha antiterrorista desde los
atentados del 11 de Septiembre, se complementa con las medidas de
apoyo diplomático respecto de ciertas áreas o litigios,
como el que mantenemos con Marruecos por el islote Perejil o la migración
ilegal, lo que ciertamente no puede apreciarse en las relaciones
con el Reino Unido respecto de Gibraltar, cuyas negociaciones han
vuelto a quedar estancadas.
Pero la crisis y posterior intervención angloamericana en
Irak no ha sido el único acontecimiento en el que la política
exterior y la política de seguridad españolas han estado íntimamente
vinculadas. La reforma de la estructura de la OTAN, acorde con la
ampliación realizada y la nueva concepción estratégica
de Estados Unidos, así como el permanente intento de impulsar
la Política Europea de Seguridad y Defensa en el proyecto
de Constitución Europea, ralentizada por las diferencias entre
Francia y el Reino Unido, constituyen otros tantos ejemplos de la
apuesta gubernamental por asentar definitivamente la dimensión
estratégica como parte esencial de nuestra proyección
internacional.
No obstante, esta apuesta gubernamental
puede quebrar a medio plazo si no se desarrolla un verdadero esfuerzo
político, tanto
por parte del Gobierno como de los principales partidos de la oposición,
de establecer un marco claro y negociado respecto de las condiciones
en las que España debe intervenir en operaciones internacionales
de pacificación que entrañen el uso de la fuerza. La
dialéctica, no exenta de demagogia, que se viene suscitando,
desde hace más de una década, entre el Gobierno de
turno y la oposición cada vez que nuestro país debe
decidir su participación en este tipo de misiones, termina
por erosionar la confianza de la sociedad española en el conjunto
de nuestra política exterior y lesiona la credibilidad de
los compromisos asumidos con nuestros socios y aliados.
En un momento en el que de forma
inequívoca se está redefiniendo
el régimen internacional de seguridad colectiva, resulta imprescindible
que las fuerzas políticas españolas delimiten el papel
que España debe desempeñar en ese nuevo sistema estratégico
mundial y lo que es aún más importante, expliquen a
la sociedad española los motivos, los resultados y las cargas
que ese papel comportará. Es muy probable que semejante iniciativa
política no llegue nunca a realizarse, pero en ese caso la
tentación de que en situaciones internacionales críticas
el gobierno español anteponga los intereses estratégicos
a los diplomáticos, que se desate un debate electoralista
con los partidos de la oposición y que la sociedad española
disocie claramente su posición en ese debate y su votación
en las elecciones nacionales volverá a ser una realidad inevitablemente
propiciada por todos y por todos lamentada.
4 - Por ese motivo, resultaba iluso suponer
que los informes presentados al Consejo de Seguridad por los
jefes de las misiones
de verificación, resultarían decisivos para adoptar
una resolución que legalizase el uso de la fuerza o, por
el contrario, certificase el desarme iraquí. Ello suponía
establecer un automatismo entre la información técnica
y la decisión política que ignorase otras consideraciones
igualmente relevantes desde el punto de vista político
para la resolución definitiva de la crisis. Por ejemplo,
los efectos de la continuidad de un régimen dictatorial,
opresor y genocida, para la estabilidad del pueblo iraquí y
las relaciones pacíficas en la propia región. La
aclaración de si habrían sido las medidas de presión
y despliegue militar, desarrolladas al margen del Consejo de
Seguridad por Estados Unidos y el Reino Unido, o la autoridad
del propio Consejo las que habrían inducido el desarme
iraquí completo y definitivo. Estas y otras cuestiones
nunca podrían haberse despejado con los informes de Blix
y El Barradei, por lo que es seguro que habrían seguido
gravitando sobre el funcionamiento posterior del sistema de seguridad
colectiva y la inevitable tensión entre la legalidad y
la legitimidad internacionales que subyace en él.
5 - En nuestro país algunos estudios realizados por
el Real Instituto El Cano se alineaban claramente con los argumentos
de los sectores intervencionistas norteamericanos. Un ejemplo
lo constituye: BARDAJI, R. L. (ed.).- Irak: reflexiones sobre
una guerra.- Edit. Real Instituto El Cano. Madrid, 2003. 329
págs. BARDAJI, R. L.- “Irak: ¿por qué ahora?.-
Real Instituto El Cano de Estudios Internacionales y Estratégicos.
Documento de Trabajo 2003/8 (15 Febrero 2003). 24 págs.
6 - Véanse los discursos del Presidente Aznar en sus
intervenciones ante el pleno del Congreso de los Diputados de
los días 5 y 18 de Marzo de 2003, así como las
sesiones de control parlamentario de los días 5, 12 y
26 de Marzo de 2003.
7 - La tesis de la existencia de un consenso
estable entre las principales fuerzas políticas en materia de seguridad
y defensa, no se corresponde con la realidad. Dicho consenso
no existió en el tema de la OTAN, tampoco Izquierda Unida
apoyó la intervención española contra Irak
en 1991 y en 1999 en la participación en la guerra de
Kosovo, a pesar de que el apoyo al Gobierno fue mucho mayor que
en el caso iraquí. Por consiguiente, no se puede atribuir
al Gobierno la ruptura de un consenso que nunca se articuló de
forma explícita por los principales partidos con representación
parlamentaria y que, por tanto, la sociedad española nunca
ha podido percibir de un modo claro e inequívoco. Sobre
la percepción de Estados Unidos por los españoles,
véase: ZALDIVAR, C.A.- “Miradas torcidas. Percepciones
mutuas entre España y Estados Unidos”.- Real Instituto
El Cano de Estudios Internacionales y Estratégicos. Documento
de Trabajo 2003/16 (1 Septiembre 2003). 47 págs.
8 - La idea de que España provocó la división
en el seno de la Unión Europea con la carta remitida por
el Presidente Aznar, presupone que por esas fechas todavía
no existían discrepancias entre los socios europeos, algo
que resulta contrario a la evidencia pues el Reino Unido había
ya iniciado las medidas de despliegue del contingente militar
que intervendría en Irak.
9 - Como se apreciaría en los resultados de las elecciones
autonómicas y locales celebradas en el mes de Mayo, el
electorado no penalizó al Partido Popular por la posición
mantenida durante la crisis y posterior intervención en
Irak.
10 - Desde 1996, el Secretario de Estado
en consultas con el Fiscal General y el Secretario del Tesoro
de Estados Unidos,
elabora el listado de Organizaciones Terroristas Internacionales
(Foreign Terrorists Organizations) de conformidad con lo establecido
por la Inmigration and Nationality Act, enmendada por la Antiterrorism
and Effective Death Penalti Act. El primer listado con 30 organizaciones
se adoptó por la Secretaria de Estado Madeleine K. Albright
en Octubre de 1997. En la relación del 5 de Octubre de
2001 entre las 28 organizaciones relacionadas ya figuraba ETA
pero no Herri Batasuna.
C/
Luis García, nº 5; portal 1; 3º-B 28223 - Pozuelo de Alarcón
(Madrid) - España .Telf: (34) 91-351-33-58
